Enti e regioni

Con la riforma del Titolo V la formazione professionale tenta il rilancio

di Giulio M. Salerno*

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Alcune innovazioni apportate dal Senato in prima lettura alla riforma costituzionale (AS 1429), coinvolgono anche l'istruzione e formazione professionale (IeFP). Si tratta di modifiche da valutare positivamente, in quanto sono stati apportati utili correttivi al testo originario. In estrema sintesi, la IeFP rimarrà un ambito dotato di una sua propria identificazione a livello costituzionale, e caratterizzato dal peculiare e contemporaneo riferimento sia al settore dell'istruzione che a quello delle professioni. La IeFP sarà espressamente attribuita alla competenza legislativa esclusiva della Regioni, e giuridicamente distinta dal sistema scolastico; quest'ultimo, invece, passerà allo Stato, fatti salvi i servizi scolastici che saranno invece rimessi alle Regioni. Allo Stato sarà attribuita l'intera disciplina delle professioni. In ogni caso, la IeFP sarà sempre parte costitutiva del macro-settore dell'istruzione. Allo Stato spetterà la definizione dei Lep (livelli essenziali delle prestazioni) collegati al diritto all'istruzione, e la determinazione delle «disposizioni generali e comuni sull'istruzione» complessivamente intesa, ivi compresa la IeFP. Le Regioni manterranno la competenza regolamentare in relazione alla IeFP, così come la competenza di determinare a chi spetteranno le funzioni amministrative in questo ambito. Lo Stato potrà comunque intervenire con legge sulla IeFP mediante la nuova clausola di supremazia. Per quanto questa clausola sia riferita a concetti ad ampio spettro quale «l'unità giuridica o economica della Repubblica» ovvero «la tutela dell'interesse nazionale», è presumibile che essa sia applicabile sia in caso di gravi omissioni regionali nell'attuare le disposizioni generali e comuni sull'istruzione oppure per assicurare i Lep relativi alla IeFP.
Si mantiene la vigente ripartizione delle competenze amministrative, introducendo tuttavia un'apposita disposizione in base alla quale «le funzioni amministrative sono esercitate in modo da assicurare la semplificazione e la trasparenza dell'azione amministrativa, secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori» (v. art. 118, c. 2), principi che varranno anche per gli amministratori pubblici che eserciteranno competenza in ordine alla IeFP. Va ricordato, infine, che sono stati soppressi tutti i riferimenti alle Province - che spesso, come noto, sono attualmente titolari di funzioni amministrative in materia di IeFP -, ma, d'altra parte, prevedendosi una nuova ed apposita competenza legislativa esclusiva dello Stato in ordine alle «disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni» (v. art. 117, c. 2, lett. p), nel testo approvato dal Senato), non è escluso che le funzioni amministrative riguardo alla IeFP possano in futuro essere attribuite dalle Regioni a siffatte «forme associative dei Comuni», anche eventualmente operanti nello stesso ambito territoriale delle soppresse Province.

Vediamo adesso più analiticamente quanto deciso dal Senato.

Le disposizioni generali e comuni sull'istruzione
Lo Stato detterà le «disposizioni generali e comuni sull'istruzione», disciplinando gli aspetti essenziali di questo settore dell'ordinamento, e fissando la normazione "comune" all'intero territorio nazionale con la finalità di assicurare l'unitarietà dell'assetto istituzionale. Queste disposizioni legislative "generali e comuni", che interesseranno anche la IeFP, potranno assicurare in modo più spiccato rispetto ad oggi l'unitarietà dell'intero sistema educativo, di cui ciascun sistema regionale di IeFP fa parte integrante. Se ben utilizzata, questa competenza statale potrà condurre alla fine dell'attuale condizione di geopardizzazione della IeFP, cioè a una governance nazionale più efficace e posta a monte dei sistemi regionali.

La conferma della competenza regionale
È stata abolita la competenza legislativa concorrente delle Regioni, all'interno della quale è ora ricavabile - in via di sottrazione - la competenza esclusiva regionale in materia di IeFP. Tuttavia, il Senato ha specificato alcune materie di competenza legislativa esclusiva regionale, tra le quali è stata inserita la competenza in materia «di istruzione e formazione professionale», oltre che sulla «promozione del diritto di studio» (competenza riferibile anche agli allievi dei percorsi di IeFP; v. art. 117, c. 4). Pertanto, la IeFP non sarà più oggetto di una competenza regionale ricavabile soltanto implicitamente e per sottrazione, ma diventerà una materia attribuita in via espressa alle Regioni.

Il capitolo "professioni"
Il Senato ha eliminato il riferimento alle sole "professioni intellettuali" nell'ambito delle materie attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (v. art.117, c. 2, lett. t). Questo ambiguo riferimento avrebbe determinato un irrazionale frazionamento della competenza tra Stato e Regioni sulle professioni esercitabili nell'intero territorio. Si sarebbe indebolito un aspetto che invece è fondamentale per la costruzione di un efficiente sistema nazionale di IeFP collegato a figure professionali che devono poter essere riconosciute da e in tutte le Regioni. Soppressa la parola "intellettuali", l'intera materia sulle "professioni", che adesso è di competenza concorrente delle Regioni, diventerà invece pienamente di competenza legislativa esclusiva dello Stato, cui spetteranno anche le relative competenze regolamentare e amministrativa. Le Regioni potranno così disporre di una disciplina statale che sarà utile riferimento unitario per tutte le professioni esercitabili a livello nazionale, e soprattutto per la definizione delle qualifiche e dei profili utilizzabili nell'erogazione regionale dei percorsi di IeFP.

L'introduzione dei "costi standard"
Il Senato ha modificato la disposizione costituzionale sul finanziamento delle funzioni spettanti agli enti territoriali, prevedendo che le risorse a questi destinate - e dunque anche alle Regioni nell'esercizio delle competenze sulla IeFP - dovranno assicurare «il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche» loro «attribuite sulla base di indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno che promuovono condizioni di efficienza». In tal modo, le Regioni potranno disporre delle risorse finanziarie anche per l'erogazione dei percorsi formativi della IeFP secondo criteri uniformi di costo e di fabbisogno e in modo da incentivarne l'erogazione efficiente, cioè tenendo conto delle differenti condizioni in cui si opera e senza un automatico appiattimento dei criteri di finanziamento. Tali principi dovranno essere applicati pure nell'adempimento delle funzioni regionali mediante il ricorso al privato sociale, come avviene nella IeFP: il finanziamento delle attività svolte delle istituzioni formative accreditate non si potrà discostare dai predetti indici di riferimento che favoriscano condizioni di efficienza nella IeFP.

L'ordine del giorno accolto dal Governo in materia di IeFP
Infine, il Governo ha accolto, e dunque va considerato approvato, un ordine del giorno (n. G30.72 proposto dalla sen. Parente), in cui si impegna l'esecutivo ad adottare ogni iniziativa utile affinché, in materia di IeFP, siano rispettati due principi: da un lato, garantire alle istituzioni formative la stessa autonomia che è riconosciuta alle scuole, in coerenza con il principio di sussidiarietà (v. art. 118, u.c., Cost.); dall'altro lato, garantire che nell'ordinamento nazionale dell'istruzione il sistema scolastico e quello della IeFP siano paritariamente considerati. Questi principi dovranno essere osservati dalle autorità competenti, sia statali che regionali, nello svolgimento delle attività legislative e amministrative relative alla IeFP.

* Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico Università di Macerata


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